outubro

Acerca da eficácia da política social na redução da pobreza

Entre os vários indicadores de pobreza anualmente publicados pelo Eurostat e pelo INE dois indicadores geram usualmente alguma confusão quanto à sua interpretação e quanto à sua leitura conjunta. Estamo-nos a referir às designadas ‘taxa de risco de pobreza após transferências sociais” e à “taxa de risco de pobreza após transferências relativas a pensões”. 

Em relação à primeira, e apesar do eufemismo da designação, estamos perante a tradicional taxa de prevalência da pobreza, isto é um indicador da percentagem de indivíduos pobres numa dada população.

Já a segunda taxa tem uma leitura mais difícil e objectivos mais dificilmente perceptíveis. Ela constitui um indicador da percentagem de indivíduos pobres que hipoteticamente existiria numa dada sociedade se não existissem transferências sociais em sentido mais estrito, isto é, admitindo que as únicas transferências sociais auferidas pelas famílias seriam as pensões.

Qual o propósito deste indicador? O próprio Eurostat refere que este “evidencia o impacto hipotético e marginal da ausência de transferências sociais”. Ou seja, a sua leitura somente ganha sentido quando comparada com a taxa de pobreza após transferências sociais. Mais, de alguma forma o confronto entre estes dois índices possibilitaria aferir, ainda que parcialmente, o impacto das transferências sociais ou mesmo a sua eficácia na redução da pobreza.

E esta é precisamente a questão central que queremos analisar neste texto. Até que ponto se poderá aferir da eficácia das transferências sociais pela utilização cruzada destes dois indicadores.

Comecemos pelos números mais recentes, referentes à distribuição do rendimento em 2006.

Taxa de Pobreza Monetária antes e após Transferências Sociais

Uma primeira leitura do quadro anterior permite-nos afirmar que as transferências sociais possibilitam uma redução da taxa de pobreza em nove pontos percentuais no conjunto da União Europeia (UE 27) e somente de seis pontos percentuais em Portugal.

A passagem para uma comparação da eficácia das políticas sociais na redução da pobreza surge quase imediata: a eficácia das políticas sociais no conjunto da União Europeia seria de cerca de 36% não ultrapassando os 25% em Portugal.

Esta análise comparativa da eficácia das políticas sociais no combate à pobreza deve, no entanto, merecer uma atenção mais cuidada por duas ordens de razões: em primeiro lugar porque somente tem em conta o impacto da política social sobre uma das dimensões da pobreza que é a sua prevalência. Em segundo lugar, porque somente permite aferir da eficácia de uma parte das políticas sociais, aquela que se materializa em transferências monetárias directas para as famílias.

A primeira das limitações enunciadas pode ser claramente ilustrada através do Rendimento Social de Inserção. Esta política social visa reduzir as situações de pobreza extrema, reduzindo o défice de recursos da população em maior precariedade. É uma medida de efeitos muito significativos ao nível da intensidade da pobreza mas que tem um impacto negligenciável ao nível da prevalência da pobreza. Um forte aumento da eficácia desta medida, ou mesmo um aumento significativo das transferências do RSI conjugadas com um significativo aumento da sua eficácia não teria qualquer efeito sobre o valor deste indicador. Significa isso que este suposto ‘indicador de eficácia’ somente capta os efeitos das políticas sociais sobre algumas dimensões do fenómeno da pobreza.

A segunda limitação de se avaliar a eficácia da política social a partir dos dados publicados pelos institutos oficiais é o da sua incapacidade de ter em conta políticas sociais que não são canalizadas através de transferências directas de rendimento para as famílias. Uma parte significativa da política social actualmente implementada, com repercussões directas no nível e na qualidade de vida das famílias, é feita através de mecanismos como o apoio social escolar, a construção de creches e de lares para idosos, pelo apoio à manutenção da rede de serviços e equipamentos sociais, etc. De facto, indicadores de eficácia como os atrás descritos são completamente incapazes de captar os efeitos dessas políticas.

Infelizmente não é somente a avaliação da eficácia das políticas sociais que é incompleta. Igualmente a nossa percepção da pobreza e das condições de vida da população, e da sua evolução ao longo do tempo, é limitada pelo conjunto de indicadores monetários disponíveis nas estatísticas oficiais.

carlosfr@iseg.utl.pt

A publicação anual pelo Eurostat e pelo INE de indicadores de pobreza monetária em Portugal, e a sua comparação com os dos restantes países da União Europeia (UE), suscita habitualmente um conjunto de declarações públicas e de artigos de opinião em que, de forma quase unânime, se lamenta e condena a posição de Portugal como um dos países com elevados índices de pobreza económica. Porém, raramente a indignação revelada face aos níveis de pobreza apresentados se traduz numa avaliação aprofundada das suas características, dos seus principais determinantes e duma correcta apreciação da sua evolução ao longo do tempo. Acresce ainda que a unanimidade no repúdio rapidamente desaparece quando se pretende identificar medidas que visem a redução do fenómeno da pobreza de uma forma sustentada.

Vários factores contribuem para esta dificuldade em caracterizar devidamente o fenómeno da pobreza em Portugal. Em primeiro lugar as insuficiências dos próprios dados divulgados pelas agências oficiais. Em segundo lugar, a fixação da generalidade dos media em um ou dois indicadores mais atractivos do ponto de vista jornalístico mas que somente evidenciam parte do fenómeno da pobreza. Por último, o desfasamento temporal entre a realidade e os dados publicados.

Tentaremos neste espaço evidenciar alguns dos aspectos menos visíveis ou menos publicitados da pobreza em Portugal procurando chamar a atenção para aquilo que dizem e para aquilo que omitem as estatísticas oficiais.

Comecemos pela parte mais visível dos dados oficiais. A comparação da taxa de pobreza monetária de Portugal e dos restantes países da UE. O gráfico seguinte apresenta os dados mais recentes conhecidos da taxa de pobreza referentes ao ano de 2006.

Taxa de pobreza monetária na UE

Fonte: Eurostat EU-SILC 2007 (ano de referência dos rendimentos 2006)

 A figura anterior permite-nos observar que Portugal, com uma taxa de pobreza de 18%, apresenta uma prevalência da pobreza superior à média da UE (UE27 com 16%) e ligeiramente superior à média da UE a 15 (com 17%).

Estes dados suscitam-nos desde já algumas observações. Primeiro, a taxa de pobreza de Portugal embora continuando claramente superior à dos países mais desenvolvidos da Europa já não é, como acontecia por exemplo em 2003 uma das mais elevadas da UE.  Note-se, por exemplo, que dos países do sul da Europa (Portugal, Espanha, Itália, Grécia) Portugal apresenta actualmente a taxa de pobreza mais baixa.

Uma segunda observação prende-se com um dos eufemismos em que a UE é pródiga. Quem procurar nas estatísticas oficiais o indicador “taxa de pobreza” não o encontra. A UE utiliza em seu lugar a designação de “taxa de risco de pobreza” para designar a taxa de pobreza estimada em cada país. Esta designação não se nos afigura adequada na medida em que carece de qualquer justificação científica e a sua utilização pode contribuir para esbater a gravidade social do fenómeno da pobreza, apresentando-o como algo de potencial e não efectivo.

Uma última observação prende-se, uma vez mais, com a actualidade dos dados disponíveis. No início de 2009 dispomos somente de indicadores de pobreza referentes à distribuição de rendimentos de 2006. Para que os indicadores de pobreza possam ser úteis na definição, na implementação e na avaliação da política social é necessário reduzir de forma significativa o período que medeia entre a inquirição das famílias e a sua divulgação. Brevemente voltaremos a este assunto.

O gráfico anterior dá-nos o último “retrato” disponível da taxa de pobreza em Portugal. No entanto a imagem que daí emerge deve ser complementada com a evolução ocorrida nos últimos anos. Entre 1994 e 2006 a taxa de pobreza em Portugal reduziu-se cerca de cinco pontos percentuais, passando de 23% para 18%.

Taxa de pobreza 1994-2006 (Portugal / UE15)

Fonte: Eurostat – ECHP 1995-2001 / EUSILC 2004-2006

 

 

Os dados apresentados, ainda que constituindo somente um “primeiro olhar” sobre a realidade da pobreza em Portugal, não podem deixar de traduzir uma evolução positiva quanto à evolução recente deste indicador de pobreza para o nosso país. O reconhecimento dos progressos alcançados não deve porém fazer-nos esquecer a gravidade do fenómeno da pobreza ainda existente no nosso país e a necessidade de continuar e aprofundar as medidas que permitam uma redução sustentada do fenómeno da pobreza. Mais a evolução destes indicadores globais da incidência da pobreza tem que ser complementada com indicadores mais finos que possibilitem a monitorização de grupos sociais mais vulneráveis e a emergência de novas formas de pobreza. O reconhecimento dos progressos obtidos, mas igualmente do muito que falta fazer para reduzir de forma significativa a chaga social que a pobreza representa, é condição necessária para continuar e aprofundar as políticas activas de luta contra a pobreza.

carlosfr@iseg.utl.pt